中共中央政治局7月24日召開會議（下稱“7·24會議”），分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作。 會議指出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。

我國地方債的規模與現狀

一是我國地方債務規模較大。 根據2023年3月《第十四屆全國人民代表大會第一次會議關於2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算的決議》（下稱《決議》），截至2022年末，全國地方政府債務餘額350651億元，包括一般債務餘額143944.69億元、 專項債務餘額206706.31億元，控制在全國人大批准的債務限額376474.3億元以內。

總體來看，地方債規模仍然處在國家批准的債務限額以內，債務規模總體可控，但是仍然存在一定風險。 根據《決議》數據，2022年地方一般公共預算收入205963.25億元，2023年地方一般公共預算收入總量為229540億元;根據中國地方政府債券資訊公開平臺的最新數據，截至2023年5月，全國地方政府債務餘額（月度）達375579億元，存在地方政府資產負債率較高、還本付息壓力大、隱性債務不透明等風險。

二是我國地方債務償還難度高。 地方政府債務率上升速度加快，在未來一段時間內，地方政府還本付息的需求將會持續增加，然而地方政府財政收入增速卻無法與債務規模增加速度相匹配，尤其是對於財政收入不足、經濟增長緩慢的地區，償債壓力將會更大。 同時，地方政府債務分佈不均衡，根據地方政府公佈的2022年數據來看，中西部省份債務率較高。 相對而言，中西部省份還存在經濟不發達、產業發展落後、財力規模下滑等問題，僅靠自身難以有效還本付息，若無中央轉移支付幫助，未來恐難靠自身發展有效償還相關債務。

三是存在大量地方隱性債務。 除名義債務存量大以外，地方政府債務還存在隱性債務規模大，且債務不透明的風險，這主要體現在地方政府所屬城投公司、地方融資平臺公司等所負債務較高，且相關數據難以公開查詢，對於債務規模測算、風險評估及應對存在較大阻力。

在現行法律體系下，地方國有企業及相關公司屬於獨立法人，應當獨立承擔債務償還義務，並不能將其相關債務無條件轉移給地方政府，這會混淆政府與企業之間的責任邊界。 但是，由於地方政府所屬城投公司、地方融資平臺公司等所融資金及所舉債務大多數用於地方公共基礎設施建設，且相關公司是以政府信用為背書進行的融資舉債行為，即使讓相關地方城投公司、地方融資平臺公司按照法定程序破產，仍然會對地方政府信用及中央政府信用整體造成衝擊，相關債務風險會傳導到涉及地方安全、建設、民生、金融等多個領域， 應當防範因此導致的系統性風險。

四是堅持辯證思維正視地方債的發展效用與風險防範。 我國地方債的主要用途是支援地方經濟發展，特別是支持基礎設施建設、交通建設、基礎民生等大型公共建設專案，尤其是在新冠疫情衝擊下的全球經濟下行週期中，相關地方債券發行對於支撐和推動國家經濟恢復與建設發揮了至關重要的作用。 因此，應當正視地方債在經濟社會發展中的積極作用，同時，做好地方債全週期、全流程的管理工作，有效做好預警防範地方債風險。

多管齊下積極穩妥推動地方債化解

1.明確積極穩妥推動地方債化解的總體目標。

去年底的中央經濟工作會議要求，「防範化解地方政府債務風險，堅決遏制增量、化解存量」「加強金融、地方債務風險防控，守住不發生系統性風險的底線」。

7·24會議提出“要精準有力實施宏觀調控，加強逆周期調節和政策儲備。 要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，延續、優化、完善並落實好減稅降費政策，發揮總量和結構性貨幣政策工具作用，大力支援科技創新、實體經濟和中小微企業發展“。 要準確認識到合理可控的地方債有利於擴大投資、支援經濟發展和改善民生。 相關專項債的發行，可以為基礎設施、公共服務、產業升級等重要專案提供穩定資金來源，帶動社會資本參與，促進經濟增長和結構優化。 同時，也可以為保障性安居工程、衛生健康、教育養老等民生領域提供必要的財政支援，改善人民群眾的生活水準和福祉。

因此，要結合7·24會議、中央經濟工作會議關於地方債的重要指示與具體要求，準確理解地方債意義，防範地方債系統風險，積極應對化解地方債風險。

2.強化中央對地方債監管，規範地方政府舉債行為。

2014年《中華人民共和國預演算法》修訂後賦予了省級地方政府舉債權，2020年新修訂的《中華人民共和國預演算法實施條例》第45條明確了省級政府向下級政府的轉貸行為，保障了市縣級政府的舉債需求，隨後逐步形成了各級財政部門關於債務管理中的“誰舉借誰負責、誰發行誰管理”的基本原則。

經過逐年實踐，中央對於地方債的發行管理實現了放鬆管制的目標，給予了地方財政發展的空間，地方政府作為地方債的一方當事人，應承擔地方債償還主要責任。

同時，結合我國實際國情與體制機制，地方政府信用與中央政府信用、國家信用緊密結合，地方債務違約會直接影響到中央和國家信用，地方債違約所帶來的金融風險也會引起國內的連鎖反應，即地方債存在風險溢出效應。 地方債的風險溢出不僅會對本地區金融風險產生負面效應，還會放大鄰近地區或經濟金融關聯緊密地區的金融風險，甚至影響整個國家的金融穩定和經濟發展。

因此，需要強化中央對地方債的監管，從“管制”到“放鬆管制”走向“再管制”，考慮加強跨部門聯合監管，發揮財政部對政府債務的管理職能、國家金融監管總局的金融監管職能，以及國資委對國有企業的管理職能，實現對地方債務的聯合監管。 通過加強監管和管理，規範地方政府舉債行為，控制債務總量和結構，提高資金使用效率和償債能力，提高地方債務的透明度和資訊披露水平，及時監測地方債區域性風險並科學評估系統性風險。

3.考慮發揮中央對地方債違約風險發揮審慎且有限的扶助功能。

近三十年來中央政府稅收增長、國家財政顯著提高，地方政府則出現了債務風險增加、依賴土地財政、偏好基礎設施投資等現象，並且在分稅制下中央與地方事權關係發生明顯變化。 地方債用以增加地方政府的自主財源，緩解地方政府的財力不足問題，因此，地方債的逐步擴張，也反映出分稅制改革后，中央財政收入佔比提高，但支出責任卻相對減少，一定程度上導致地方財政收支缺口較大。 同時，現行轉移支付制度未能有效解決地方財力不平衡的問題，導致中央與地方之間、地區與地區之間的財力差距較大。

因此，要堅持「全國一盤棋」思想，建立健全防範化解地方債風險的工作機制。 可以考慮中央根據地方政府的債務目標與違約風險進行分類分級扶助，綜合考慮地方政府的債務水準、負債結構、收支能力、現金保障、資產品質和隱性債務等因素，對地方債務風險進行精準識別，對地方政府的債務目標與違約風險進行量化分析和評估，形成一個債務風險等級劃分標準，根據相關風險劃分制定分類分級的扶助政策。

可以根據地方政府的債務風險等級和實際情況，確定扶助的方式、規模和條件：對於低風險和中風險債務的地方政府，主要通過提供政策性信貸、增加轉移支付、優化債券發行條件等方式，提高其融資效率和財力水準; 對於高風險債務的地方政府，主要通過提供緊急救助資金、債務置換、財政重整等方式，説明其化解債務危機和恢復財政平衡。 譬如，對於用於地方基礎設施建設、民生領域建設等涉及地方基礎發展與惠民項目的債務，且存在較高違約風險的，可以考慮通過透明有序的方式開展債務置換，將地方債務與中央政府發行特別國債進行置換; 而對於用於地方政府資本投融資等專案，則應當由地方政府承擔，可以考慮通過部分中央金融企業説明地方政府開展債務重組，分擔化解債務的成本，對相關不良資產進行管理、投資和處置。

4.發揮地方政府主體作用積極化解隱性債務，防止新增隱性債務。

首先，地方政府應逐步清查清理各級地方政府及其部門是否存在政府與社會資本合作、政府採購服務等形式產生的違規隱性債務，對於已經形成的隱性債務分類處置，明確風險狀況，及時向社會公開真實、完整、準確的隱性債務數據，提高透明度和公信力。

其次，地方政府要對各級政府所屬城投公司、地方融資平臺公司等國有企業產生的隱性債務進行有效研判分析，能夠實現進行債務重組與企業重整的，考慮實施虧損企業治理、低效無效資產處置、非主要業務剝離等措施，對於已無力化解風險、確需破產的，要督促企業依法合規破產，防止造成金融風險傳遞到安全、民生等其他領域。

最後，嚴格控制新增隱性債務的產生，嚴格執行國家金融監管政策，規範地方政府舉債融資行為，嚴禁變相舉債和非法舉債，有效控制隱性債務滋生。

5.完善地方政府債務風險評估預警及配套機制。

考慮由財政部門牽頭，多部門聯合制定實施地方政府債務風險評估預警機制，根據地方政府債務規模、結構、償還能力等因素，對各省、自治區、直轄市的債務風險進行評估和預警，並及時向國務院報告風險情況。 各級人民政府要加強對地方政府債務的報告和公開工作，及時向社會公佈有關資訊，接受社會監督。 建立健全績效型地方債務管理制度體系，考核地方政府債務績效，對於違反規定舉借債務的地方政府及其所屬部門，要依法追究有關人員的責任。

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