中國地方政府債務風險總體安全可控，不過局部一些地方政府債務風險較高，尤其是隱性債務還本付息壓力較大，引起市場擔憂。

為了緩釋隱性債務風險，近期部分專家呼籲繼續採用地方政府再融資債券置換部分符合條件的存量隱性債務。 此前6月16日的國務院常務會議在研究推動經濟持續回升向好的一批政策措施中，就包括防範化解重點領域風險方面。 疊加今年以來一些地方政府聲稱要爭取縣級隱性債務化解試點政策，使得地方發債置換隱性債務預期升溫。

多位財稅專家告訴第一財經，允許部分地方發行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務，可通過拉長期限降低利息負擔，在短期內緩解地方償債壓力，但這一額度不可能是大規模的，且有相應約束條件，中長期看真正化解地方債風險，仍靠經濟持續增長，並釐清政府與市場關係，推動財稅等體制機制改革，建立長效監管制度，真正清除隱性債務形成的土壤環境。

當前地方政府債務風險，主要集中在隱性債務上。 隱性債務，是指在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。 而債務舉借主體絕大多數都是地方政府融資平臺公司（也被稱為城投）。

由於前期地方政府隱性債務增長過快，規模過大，風險較大。 自2017年以來中央強化隱性債務監管，不少地方出臺化債方案。 目前官方尚未披露全國隱性債務規模。 財政部去年公開表示，當前隱性債務增長勢頭得到遏制，隱性債務減少1/3以上，地方政府隱性債務風險緩釋可控。 其中廣東、北京等財政強省已經率先實現了全域無隱性債務。

不過對一些債務負擔重、財政實力相對較弱的地方來說，當前化解隱性債務工作面臨較大挑戰。 而今年以來，個別地方公開發聲靠自身償債困難及個別城投償債困難，也折射出地方財政困難的當下，一些市縣償債能力弱、債務風險較高，引起市場關注。

化解隱性債務風險方法較多，比如直接安排財政資金償還，出讓政府股權及經營性國有資產權益償還等。 但受疫情衝擊疊加房地產市場調整，地方財政收入受到較大衝擊，通過借新還舊、展期等方式償債，以時間換空間，也成為當下一種重要途徑，其中就有通過發行地方政府債券來置換存量債務。

債務置換並不新鮮。 根據機構梳理，經過2014年地方債審計后，為了置換非政府債券形式的地方政府債務，中國2015年至2019年發行了約12.36萬億元置換債券。 為了緩解地方政府債務風險，2020年至2022年6月總計發行約1.1萬億元特殊再融資債券，來置換存量隱性債務。 廣東等地正是藉助發行再融資債券置換隱性債務等方法，實現隱性債務清零。

不過2022年6月份至今，中國尚未發行置換隱性債務的特殊再融資債券。 在當前一些地方隱性債務償債壓力較大且財政收入並未大幅改善現狀下，再次通過特殊再融資債券緩釋債務風險預期明顯升溫。

一些地方甚至明確搶抓新一輪隱性債務化解試點契機。 比如，青海省預算報告稱，今年積極爭取縣級化債試點，多管道、多手段盤活資金資產，重點化解“非標”債務風險，全力完成年度隱性債務化解任務，確保政府債務風險安全可控等。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，當前地方隱性債務規模較大，要化解必須通過各種途徑，也包括發行再融資債券來置換存量隱性債務。 不過由於當前地方發債空間有限，不可能完全通過置換來全部解決存量隱性債務，可能主要針對一些債務負擔重、償債壓力大的地方，通過這種方式來緩釋風險，但並不能根本上解決問題。

為了防範地方政府債務風險，目前中國採取地方債限額管理，即給地方舉債設立“天花板”。 而發行再融資債券置換隱性債務，將受這一“天花板”限制。

財政部數據顯示，2022年全國地方政府債務限額約為37.65萬億元，實際當年底債務餘額35.06萬億元。 這意味著去年底地方法定舉債空間距離上限大概有2.6萬億元空間。 這一金額也被一些分析人士視為債務置換空間上限。

上海財經大學教授鄭春榮對第一財經分析，今年推出大規模隱性債務置換的可能性較小。 2015年啟動的大規模債務置換是新預演算法執行的必然舉措，目的是將此前經審計后的屬於政府債務的顯性化，而目前新預演算法實施多年，再次推出大規模置換沒有法律依據，也沒有客觀必要。

“2015年啟動的債務置換是合法的，且在協商下完成的。 而目前如果還有隱性債務，首先是認定違規舉債行為，然後對責任人及其機構的處罰。 我們看到在貴州遵義道橋化債方案中，要求金融機構對債務進行展期處理，這也說明金融機構在違規舉債中也有過錯，並需要承擔相應的化解債務的成本。 “鄭春榮說。

他認為，2015年啟動的大規模債務置換，利率大約降低一半。 目前市場利率比較低，置換債務后對償債成本改善效果並不明顯。 “總的來看，經過長期的債務監管，地方債務的風險是局部的。 因此置換債券的發行可能也是少量的。 ”

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，當前市場對各地城投債務等隱性債務集中的領域高度關注，部分風險有所加大，主要是緣於當前宏觀經濟總需求不足、微觀主體信心不足，尤其是房地產市場的低迷引發了土地出讓收入負增長，這導致地方政府可支配財力的擴張有限。 對地方政府而言，房地產的下行限制了地方政府財政作為的空間，包括基建投資、償還債務等。

他表示，在這樣的背景下，穩增長、防風險的重要性就更加凸顯。 中央在嚴肅財經紀律的同時加大對地方政府的支持有利於防範化解財政金融風險，避免區域性風險演化為系統性風險。 從方式來說，可能通過發行再融資債券來置換，也可能是加大轉移支付力度實現。 如果是前者，有利於將隱性債務顯性化，同時很可能拉長債務週期、降低債務成本，這都能夠緩解地方債務壓力，降低風險; 但同時還要進一步嚴肅財經紀律、實施問責。

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